A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um dos instrumentos mais estratégicos da gestão público; ela orienta como os recursos públicos serão utilizados no exercício seguinte, atuando como a ponte entre o Planejamento Plurianual (PPA) e a Lei Orçamentária Anual (LOA). Muito além de uma exigência legal, a lei é uma ferramenta de alinhamento entre as prioridades da administração e a realidade fiscal do município, estado ou União.
Diante dos crescentes desafios financeiros, restrições orçamentárias e constante exigência por resultados, uma LDO eficiente e alinhada às metas de governo é fundamental para garantir o equilíbrio das contas públicas e a entrega de políticas públicas eficazes.
Este artigo apresenta uma visão prática e estratégica sobre a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias, abordando sua estrutura, exigências legais, relação com os demais instrumentos de planejamento e os cuidados necessários para transformar a LDO em um verdadeiro guia da gestão fiscal.
A importância da LDO no ciclo orçamentário
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) ocupa uma posição central no sistema de planejamento e orçamento do setor público, ela tem a função de definir as metas fiscais e as prioridades da administração para o exercício seguinte, e as alterações na legislação tributária, orientando a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA) e assegurando que as despesas estejam alinhadas com os objetivos do Plano Plurianual (PPA).
Sua principal função é garantir que o orçamento anual reflita as estratégias da gestão, respeitando os limites da responsabilidade fiscal e mantendo a coerência entre o planejado e a execução. A lei não apenas orienta onde e como os recursos devem ser aplicados, mas, também, define regras para a condução da política fiscal, os critérios para limitação de empenho, uso de reservas e controle de despesas obrigatórias. Ela abre espaço para o debate sobre as prioridades governamentais, permitindo maior transparência e confiabilidade no uso do dinheiro público.
Em resumo, a Lei de Diretrizes Orçamentárias é um instrumento de governança fiscal para a execução eficiente das políticas públicas. Sua correta elaboração é indispensável para o equilíbrio entre os objetivos políticos e as possibilidades financeiras da gestão. Ela garante que o dinheiro público seja utilizado de forma responsável e que as metas e prioridades do governo sejam alcançadas
Estrutura mínima da LDO e exigências legais
A elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve seguir parâmetros definidos pela Constituição Federal e pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), eles estabelecem a estrutura mínima obrigatória. A seguir, são apresentados os principais elementos necessários para a LDO:
- Metas fiscais: O instrumento deve apresentar metas de resultado primário e nominal para o exercício referido e os dois seguintes, incluindo estimativas de receitas, despesas, saldo da dívida e necessidade de financiamentos. Tais dados compõem o Anexo de Metas Fiscais, servindo como base para avaliar a sustentabilidade das finanças públicas.
- Riscos Fiscais: O Anexo de Riscos Fiscais é outro componente obrigatório, descrevendo passivos contingentes e outros riscos que podem afetar as contas públicas, antecipando possíveis desequilíbrios e indicando medidas preventivas.
- Critérios para limitação de empenho: A lei deve explicar as regras utilizadas em caso de frustração da receita, estes critérios orientam o contingenciamento das despesas, protegem as áreas essenciais e respeitam as prioridades da gestão.
- Diretrizes para elaboração da LOA: A lei define orientações para a elaboração da Lei Orçamentária Anual (LOA), a estrutura dos programas, classificação das despesas, limites para emendas parlamentares e alocação de recursos por função governamental.
- Prioridades da administração pública: As prioridades devem ser estabelecidas com clareza e alinhadas as diretrizes do Plano Plurianual (PPA), elas funcionam como âncoras para o orçamento anual e a execução das políticas públicas.
- Outros elementos: Alteração da legislação tributária.
Embora esta estrutura estabeleça o mínimo exigido legalmente, boas práticas de gestão recomendam que a LDO também tenha elementos do planejamento estratégico, indicadores de desempenho, mecanismos de transparência e participação social.
Alinhamento com o planejamento estratégico e as prioridades da gestão
Para cumprir seu papel, é fundamental que a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) esteja integrada ao Plano Plurianual (PPA), as escolhas políticas e programas da gestão pública. Este alinhamento evita a fragmentação das ações governamentais e garante a coerência entre o planejado a médio prazo e o que será orçado e executado anualmente.
Ela deve apresentar claramente as prioridades da administração para o exercício seguinte com base nas metas estabelecidas no PPA; as prioridades devem estar de acordo com os compromissos assumidos no plano de governo e os desafios fiscais do momento, fortalecendo a articulação entre as unidades administrativas e promovendo uma gestão integrada. Diretrizes claras para a alocação de recursos e execução de programas finalísticos garantem a efetividade das políticas públicas. Prioridades definidas a partir de critérios técnicos e diálogo com o planejamento estratégico se comunicam melhor com a sociedade e justificam escolhas orçamentárias, ampliando a confiabilidade da gestão.
A construção técnica da LDO: atores, processos e instrumentos
A elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é um processo técnico e político que exige articulação entre as diversas áreas públicas, mesmo que formalmente iniciada pelo Poder Executivo, sua construção requer o envolvimento de diversos atores, uso de ferramentas adequadas e prazos legais.
Mesmo que, normalmente, coordenado pela secretaria de planejamento e finanças, a participação ativa das demais unidades setoriais do governo contribui com propostas de prioridade e projeções alinhadas com as responsabilidades e demandas de cada setor, exigindo também a participação do setor jurídico para garantir que o texto esteja em conformidade com a legislação vigente.
A construção da LDO inicia com a análise do cenário fiscal, projeção das receitas e avaliação das metas presentes no PPA, em seguida, são consolidadas as prioridades do governo para o exercício seguinte e definidas as diretrizes para elaboração da LOA. A proposta é submetida ao chefe do Executivo e enviada ao Legislativo dentro do prazo previsto na Lei Orgânica ou Constituição Estadual/Municipal.
O processo é seguido pela abertura do processo legislativo com audiências públicas, análise pelas comissões, apresentação e emendas e aprovação final. É um momento chave para ampliação da participação social na construção da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
Sua elaboração é apoiada pelo uso de ferramentas integradas de orçamento e planejamento, como planilhas estruturadas e matrizes de prioridade. A utilização de indicadores de desempenho e metodologias de orçamento por resultados são ferramentas essenciais para justificar escolhas e decisões.
Principais desafios e erros comuns na elaboração da LDO
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) pode enfrentar diversos desafios em sua elaboração, identificar os erros mais comuns é o primeiro passo para que a LDO funcione como um instrumento de governança.
- Desconexão com o PPA: Um dos erros mais frequentes é tratar a lei como um elemento isolado, comprometendo a coerência do planejamento e a vinculação entre as metas estratégicas e o orçamento anual.
- Metas genéricas ou pouco realistas: Metas fiscais imprecisas podem prejudicar a alocação de recursos e prejudicar a execução orçamentária.
- Ausência de critérios de contingenciamento: A ausência de regras de limitação de empenho em caso de queda de arrecadação pode comprometer as prioridades e ocasionar cortes desordenados no orçamento.
- Baixa articulação com o Legislativo: Não incluir a população nos debates sobre as prioridades e metas limita a legitimidade das decisões e reduz o engajamento social.
- Baixa participação social: Muitos municípios e estados não incluem a participação social no processo, limitando a legitimidade das decisões.
Qualificar tecnicamente a equipe de desenvolvimento e ter uma visão integrada entre orçamento, gestão fiscal e políticas públicas reduz a possibilidade de erros de planejamento e garante que a Lei de Diretrizes Orçamentárias seja bem construída e atue como uma oportunidade de fortalecimento da governança e compromisso com os resultados.
A Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) é mais do que uma exigência legal, ela é um instrumento estratégico! Quando bem construída, a LDO alinha metas, prioridades e limites fiscais, promovendo uma administração responsável, transparente e focada em resultados. Sua elaboração de forma técnica, alinhada com o planejamento estratégico e participativa transforma intenções em ações para o crescimento sustentável do município, estado ou União.
Construir uma Lei de Diretrizes Orçamentárias estratégica é um passo decisivo para o equilíbrio fiscal, políticas públicas de qualidade e fortalecer as instituições.
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